L’Italia: paesaggio e territorio

Sotto l’Alto Patronato del Presidente della Repubblica Italiana
Ministero per i Beni e le Attività Culturali

Il paesaggio italiano è parte integrante
della cultura e dell’identità nazionale.
Questo volume raccoglie
mappe, disegni, dipinti e rilievi
del ‘Bel Paese’ illustrando
come attraverso i secoli
sia mutata la maniera di intendere
e rappresentare il territorio.

Introduzione
L’Italia: paesaggio e territorio
Sabino Cassese

Stato, territorio, paesaggio
Nei vecchi manuali di diritto costituzionale si legge che il territorio è un elemento costitutivo dello Stato. Le formazioni statali nascono e si sviluppano su un territorio, definito da confini. Il territorio differenzia il potere pubblico statale da quelli nomadici e da quelli sovrastatali, che comprendono più territori. I confini servono a separare nettamente uno Stato dall’altro, mentre negli imperi antichi i confini erano incerti o consistevano in aree vaste, definite zone di confine, dove il dominio era condiviso con i poteri pubblici vicini.
Nei manuali di diritto costituzionale d’oggi, invece, il territorio è presentato non più come elemento costitutivo, ma quale oggetto di molteplici attività dello Stato. Lo Stato lo modella, definendone e collocandone il centro e disegnando e realizzando reti di comunicazione, confini tra aree urbane, zone agricole e zone industriali; lo pianifica, dettando leggi e piani urbanistici; lo controlla, regolando le edificazioni, disciplinando gli sfruttamenti agricoli dei suoli, tutelando l’ambiente, proteggendo il paesaggio.
Territorio e paesaggio divengono, dunque, il risultato dell’azione pubblica dello Stato. Vediamo come ha operato lo Stato italiano e quali scelte ha fatto per modellare l’ambiente fisico circostante.

La capitale
L’Italia, “late comer” nell’unificazione politico-amministrativa, avrebbe potuto assumere fin dall’inizio un modello policentrico. La sua storia è quella di un Paese con molte capitali. Avrebbe, dunque, potuto collocare il potere centrale in una modesta città di provincia, come inizialmente fecero i padri fondatori negli Stati Uniti d’America, stabilendo il governo federale a Washington. Fu scelta, invece, Roma, collocata in una zona centrale della penisola e carica di una lunga storia.
All’interno della capitale, la geografia amministrativa fu disegnata da Sella attorno a una zona, dove convergevano i principali uffici pubblici. I ministeri non dovevano essere lontani dalla stazione ferroviaria, che li metteva in comunicazione con il Paese. Furono, quindi, collocati lungo l’asse di via Venti Settembre.
Un quarantennio più tardi, Giolitti cambiò il disegno. I ministeri dovevano essere al servizio degli impiegati che vi lavoravano, quindi distribuiti nella città, specialmente nelle zone di espansione urbanistica, come il quartiere Prati. Dalla “città amministrativa” si passa all’”amministrazione nella città”.
L’uso che il giovane Stato italiano fa del territorio della capitale, nei due modelli, è molto diverso. Per Sella, l’amministrazione è al servizio del Paese. Per Giolitti, l’amministrazione è al servizio degli impiegati che vi lavorano. Sella ascolta la Nazione, Giolitti le “voci di dentro”.

Le reti infrastrutturali
Un Paese è, in larga misura, modellato dalle reti che riesce a costruire. Le reti ferroviarie nord-americane hanno accompagnato la nascita dell’industria di quella nazione. Le reti televisive hanno unificato linguisticamente l’Italia. L’alta velocità sta cambiando il rapporto centro-periferia in Francia.
Anche le reti infrastrutturali rispondono a due disegni radicalmente diversi. Il primo è quello della rete stradale e di quella ferroviaria, come furono concepite, in origine, in Italia. Queste seguono antichi tracciati, collegano allo stesso modo ogni piccolo e grande insediamento, ripetono i giri tortuosi della storia.
Il secondo disegno è quello delle reti autostradali, televisive, di telecomunicazioni. Queste reti sono il frutto di un disegno imposto dall’alto; distinguono tra comunicazione a distanza e comunicazione locale; prevedono snodi tra i diversi segmenti delle reti, in modo da assicurare modularità.
L’Italia, abbandonato il primo modello, quello incrementale, disegnato dalla storia, fa fatica ad adottare il secondo, quello disegnato da architetti ed ingegneri nell’epoca della pianificazione. Basta comparare al tracciato della originaria rete ferroviaria Nord-Sud il tracciato dell’alta velocità tra Napoli e Milano. Ambedue i disegni di rete hanno favorito la costituzione di una società autenticamente italiana, nazionale, non più divisa per campanili, regioni, dialetti, usi e consuetudini. Ma l’hanno favorita in modi, secondo impostazioni e con tempi molto diversi.

Le periferie
Il territorio italiano è dominato dalla diversità. Lo storico francese Fernand Braudel riteneva una “insigne faiblesse” quella delle cento città, molte capitali, insigne per il patrimonio e le tradizioni, ma fattore di debolezza per le difficoltà da esse fatte all’unificazione politico-amministrativa e all’affermazione di una città capitale.
Giunti all’unità, si sono mescolati due modelli, uno opposto all’altro. Per il primo, le periferie vanno inquadrate dal centro, che tiene sotto controllo la politica e l’amministrazione locale. Per il secondo, le periferie debbono essere autonome, possono governarsi da sole, secondo il prototipo inglese dell”800 per cui le comunità locali potevano amministrarsi stando sull’uscio di casa.
Il primo modello è stato a lungo prevalente, anche se ha dovuto subire le attenuazioni che derivano dalla cronica dipendenza del centro dalle capacità realizzative della periferia. Il secondo si è affermato solo dopo un secolo dall’unificazione e a parecchi decenni dall’approvazione della Costituzione del 1948, ma ha dovuto convivere a lungo con il primo, per vischiosità delle istituzioni e tentazioni centralistiche ricorrenti.
Chi esamini gli edifici postali di molte città di provincia, o i tribunali, o le sedi delle delegazioni della Banca d’Italia, non può non rendersi conto di un disegno uniforme. Chi consideri la varietà degli stili urbanistici e architetturali, prevalente nelle città italiane nell’epoca più recente, non può non vedervi il segno del riconoscimento finalmente conquistato dal principio di autonomia.

I paesaggi
Il paesaggio è – secondo l’espressione di Poe – un modo di forzare la natura. Ma chi la forza è sotto il controllo dello Stato. Quest’ultimo, infatti, si è dotato di leggi che definiscono il paesaggio bene culturale e ne controllano gli usi. La legge italiana più importante è quella del 1939, che mette ordine nella materia secondo uno schema classico (proprietà privata dei beni – vincolo sul loro uso). Ora, dal momento in cui il paesaggio è divenuto anche bellezza paesistica, si sono posti numerosi problemi. Il primo è quello delle relazioni tra paesaggio e territorio. Il secondo quello delle relazioni tra chi tutela l’uno e chi protegge l’altro. Il terzo è quello delle relazioni tra usi produttivi del territorio e controllo del paesaggio.
Dalle risposte e soluzioni che si sono date a questi problemi dipende l’equilibrio incerto del nostro paesaggio. Per esempio, affidare a enti locali – e quindi alle collettività stanziate sul territorio – il governo dell’urbanistica e a uffici decentrati dello Stato – e, quindi, alla politica nazionale – la tutela del paesaggio, comporta una scelta, quella di stabilire un’asimmetria e un potenziale, permanente conflitto tra i due elementi. Con una mano si decentra, con l’altra si accentra. Per un verso si fa affidamento sulle collettività locali, per l’altro se ne diffida.

Un altro futuro: una collettività sganciata dal territorio?
Una volta si nasceva, si viveva, si moriva nello stesso luogo; gli spostamenti erano infrequenti; le comunicazioni limitate. Poi le migrazioni, la velocità dei trasferimenti, la rapidità e frequenza delle comunicazioni hanno reso possibili spostamenti e contatti che attenuano il legame tra persone e territorio.
Nella storia italiana questi cambiamenti segnano cesure storiche importanti. Le grandi migrazioni interne degli anni del “miracolo economico” portano molti meridionali al Nord. Ma la rapida costruzione della rete autostradale rende agevole il loro ritorno: le radici non si rompono più, come una volta. Poi, le comunicazioni telefoniche avvicinano ancor di più. Sotto l’influenza della televisione, gli italiani abbandonano l’uso dei dialetti e divengono italofoni. Si apre così un nuovo futuro, nel quale il territorio è meno importante?